Le titre « le Conseil d’Etat livre de nouvelles précisions sur les constructions irrégulières » désigne un article qui vient tout juste d’être publié.
Dans deux avis rendus cette année, la Haute juridiction borne le régime de prescription de l’astreinte administrative et rappelle que le maire peut être tenu de constater une infraction même en cas de régularisation.
Le Conseil d’Etat a apporté, par deux avis récents, des précisions en matière de travaux irréguliers concernant, d’une part, le régime de prescription de la procédure d’astreinte administrative, et d’autre part, l’obligation pour le maire de dresser un procès-verbal (PV) d’infraction (CE, 24 juillet 2025, n° 503768, JO 31 juillet 2025 ; et CE, 2 octobre 2025, n° 503737, JO 8 octobre 2025).
Les outils de lutte contre les constructions irrégulières
Pour mémoire, l’autorité administrative dispose de plusieurs outils pour lutter contre les constructions irrégulières.
Actions civile et pénale. L’action civile (art. L. 480-13 et L. 480-14 du Code de l’urbanisme [C. urb.]) permet à la commune d’intenter une action devant les juridictions civiles afin d’obtenir la démolition ou la mise en conformité des travaux. L’action pénale (art. L. 480-1 C. urb.), quant à elle, impose au maire, lorsqu’il constate une infraction au Code de l’urbanisme, de dresser un procès-verbal et de le transmettre au ministère public qui décidera de l’opportunité des poursuites.
Astreinte. En parallèle, et afin notamment de doter les autorités administratives d’outils plus efficaces pour inciter à la régularisation des constructions, le législateur a créé le mécanisme de l’astreinte administrative (art. L. 481-1 C. urb.). Il s’agit pour l’édile, après établissement d’un PV d’infraction, de mettre en demeure l’intéressé de régulariser, le cas échéant, sous astreinte.
Ce régime a été renforcé par le législateur : la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement permet – dans certaines hypothèses – la réalisation d’office des travaux de régularisation aux frais de l’intéressé. En outre, la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, en attente de promulgation, instaure une peine d’amende et augmente le montant de l’astreinte.
Le Conseil d’Etat a ajouté sa pierre à l’édifice en énonçant que les mesures de régularisation peuvent inclure la démolition (CE, 22 décembre 2022, n° 463331, publié au recueil Lebon) et concerner les changements de destination (CE, 23 mars 2023, n° 468360, publié au Recueil).
Les deux avis rendus en juillet et octobre 2025 viennent désormais encadrer dans le temps l’astreinte administrative et préciser que la régularisation d’une construction n’a pas de prise sur le constat de l’infraction.
L’astreinte administrative prescrite dans un délai de six ans
Dans la première affaire, le tribunal administratif (TA) de Montpellier, saisi dans le cadre de la régularité d’une mise en demeure prise sur le fondement de l’article L. 481-1 précité, a transmis deux questions au Conseil d’Etat : – une prescription, qui s’inspirerait de la prescription civile décennale prévue par l’article L. 480-14 du Code de l’urbanisme, pourrait-elle s’appliquer à l’astreinte administrative, en vertu d’un principe général du droit ?
– le cas échéant, comment s’articulerait cette prescription avec la prescription administrative de l’article L. 421-9 ? Ce dernier prévoit que, lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme, sous réserve, notamment, que cette construction n’ait pas été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis.
Action publique. Tout d’abord, la Haute juridiction écarte la mise en œuvre d’une prescription décennale qui s’inspirerait de la prescription civile. En revanche, elle lui applique la prescription sexennale de l’action publique qui court à compter de l’achèvement des travaux. Cela est justifié par le fait que l’astreinte est conditionnée au constat préalable d’une infraction et qu’elle a été instaurée pour donner à l’autorité compétente des moyens d’action en la matière. Dans ses conclusions, le rapporteur public, Florian Roussel, précise que « la computation du délai sexennal devrait, bien sûr, prendre en compte la jurisprudence pénale, notamment en ce qui concerne les actes interruptifs de prescription ».
Irrégularités précédentes. Le Conseil d’Etat se prononce ensuite sur l’articulation de cette prescription sexennale avec la prescription administrative décennale dans l’hypothèse où l’infraction constatée résulte de travaux réalisés successivement de façon irrégulière. Il précise que seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent donner lieu à la mise en demeure de régulariser.
Cela étant, si cette mise en demeure ne peut pas porter sur les travaux les plus anciens – au-delà de la prescription sexen-nale -, il n’en reste pas moins que la demande de régularisation devra tout de même porter sur l’ensemble de la construction. Le service instructeur ne pourra alors pas refuser le permis de construire en se fondant sur le caractère non régularisable des travaux anciens si ceux-ci bénéficient de la prescription administrative (cf. CE, 3 mai 2011, n° 320545, mentionné aux Tables). Si les travaux ne peuvent pas être ainsi régularisés, les opérations nécessaires à la mise en conformité, y compris, le cas échéant, les démolitions qu’elle impose, ne peuvent porter que sur ces travaux (cf. CE, 16 mars 2015, n° 369553, publié au Recueil).
L’écoulement du temps n’a pas de prise sur l’obligation de constater une infraction
Dans la seconde affaire, c’est le TA de Poitiers qui, dans le cadre d’un recours contre le refus d’un maire de dresser un PV d’infraction conformément à l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme, a saisi le Conseil d’Etat. La question posée était la suivante : à quelle date le juge doit-il se placer pour apprécier la légalité du refus de l’édile, celle à laquelle les magistrats statuent ou celle de la décision de refus ?
Compétence liée. Pour la Haute juridiction, il convient de prendre en compte la situation à la date du refus, rappelant que le maire a une compétence liée et qu’il doit dresser un PV lorsqu’il a connaissance d’une infraction au Code de l’urbanisme. Une régularisation intervenue depuis le refus du maire ne fait pas disparaître l’infraction qui peut toujours être poursuivie. Il appartient alors au juge administratif saisi – sauf si l’action publique est prescrite – d’enjoindre à l’autorité administrative de dresser le PV et de le transmettre au ministère public et ce, même si la situation est régularisée à la date à laquelle il statue.
Reste alors la question de savoir comment doit être dressé le PV alors que la régularisation est déjà intervenue. Dans ses conclusions, Dorothée Pradines, rapporteure publique, propose de se référer à l’existence même de l’autorisation de régularisation, aux pièces qui étaient jointes à la demande de dresser le PV, ou encore aux motifs de la décision du juge annulant le refus de dresser procès-verbal.
Ce qu’il faut retenir
- Le législateur a récemment doté les maires d’outils efficaces pour régulariser les constructions illégales lorsqu’une infraction au Code de l’urbanisme a été constatée.
- Dans un avis rendu en juillet 2025, le Conseil d’Etat a apporté des précisions sur le délai de prescription de l’astreinte administrative prévue à l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme.
- Il considère que les pouvoirs ainsi reconnus au maire doivent être mis en œuvre dans le délai de prescription de l’action publique – soit six ans – à compter de l’achèvement des travaux.
- Dans un second avis rendu en octobre, la Haute juridiction indique que, pour apprécier la légalité du refus d’un édile de dresser un procès-verbal d’infraction, le juge doit se placer à la date du refus, une régularisation intervenue depuis ne faisant pas disparaître l’infraction qui peut toujours être poursuivie.
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