Le vendredi 17 mars, RENFORCE a organisé un symposium intitulé : D’une meilleure application à une meilleure législation. Parmi les orateurs figuraient le professeur Gert Jan Veerman (Université de Maastricht), le Dr Mira Scholten (Université d’Utrecht), M. Rob van de Westelaken (Parlement européen) et mme. Anne-Jel Hoelen (Autorité néerlandaise des consommateurs et des marchés). Le symposium visait à rapprocher non seulement l’élaboration de la législation et son application, mais également les niveaux européen et national ; le milieu universitaire et la pratique ainsi que le clivage politique/technocratique.
Du côté de la législation, les normes pour mesurer la qualité de la législation sont généralement vagues, comme la « justice » ou « l’efficacité ». Le respect de ces normes est difficile à mesurer. L’applicabilité de la législation est une norme récurrente, mais il existe de nombreuses difficultés pour assurer l’applicabilité. Non seulement les décideurs politiques – au niveau national ou européen – doivent décider des sanctions à imposer, mais ils doivent également réfléchir au groupe visé par la législation, aux éventuelles incitations à la non-conformité et aux difficultés organisationnelles.
Bien que les décideurs politiques doivent tenir compte des informations pertinentes, en raison du caractère politique de la législation, ils sont réticents à tirer des enseignements des expériences précédentes. La législation est le résultat d’un compromis et devrait être une solution à un problème. C’est inhérent au processus démocratique. En conséquence, les analyses d’impact et les évaluations sont des instruments – par le biais d’instruments clés pour les institutions de l’UE – qui produisent plutôt des « connaissances immatérielles ». Notamment, les évaluations d’impact ne sont pas des travaux scientifiques mais visent spécifiquement à soutenir l’élaboration des politiques, qui trouve son origine dans la prise de décision politique. En outre, les connaissances recueillies pour les évaluations d’impact peuvent donner un aperçu des problèmes de réglementation, mais cela n’équivaut pas à une solution à ces problèmes. C’est la différence entre la causalité et la finalité.
Depuis l’élaboration de normes pour la législation, beaucoup d’expérience et de connaissances ont été accumulées, et la science vise à continuer d’enrichir cet ensemble de connaissances.
Les expériences en matière d’application de la loi peuvent fournir des informations précieuses aux décideurs. Il peut s’agir d’informations pertinentes, en particulier si l’application « réussie » est liée aux objectifs politiques sous-jacents à la législation – qui peuvent être très divers, et l’accent mis sur des aspects particuliers des objectifs politiques – tant dans le droit de la consommation que dans le droit des migrations – peut évoluer avec le temps. En outre, une application réussie ne doit pas nécessairement passer par des sanctions, mais peut également avoir lieu de manière informelle. Selon le domaine du droit, l’applicabilité et les mécanismes d’application appropriés peuvent également rencontrer des défis différents. L’ouverture des rédacteurs aux expériences d’application peut également différer selon le domaine – dans les domaines hautement politiques, cette ouverture peut être limitée et l’accent peut être mis sur la conclusion d’un accord politique plutôt que sur une prise de décision éclairée. En revanche, s’il s’agit de questions technocratiques et non politiques, il y a plus de place pour apprendre des expériences en matière d’application. Cela laisse cependant la question de savoir quelles zones se situent au milieu – pas très politique, mais pas non plus apolitique. Et, compte tenu de l’engagement de la Commission en faveur d’une meilleure réglementation, qu’est-ce que cela signifie pour l’élaboration d’une législation fondée sur des données probantes ? Idéalement, une législation fondée sur des données probantes devrait comprendre à la fois des mesures politiques et non politiques, dans l’intérêt de la capacité de la législation à résoudre les problèmes. La Commission européenne vise à collecter des connaissances en amont, par le biais d’analyses d’impact. La difficulté avec la législation est qu’on ne peut voir qu’ex-post, après sa promulgation, si elle est exécutoire, ou plus vaguement, généralement, de bonne qualité. Certains indices de législation exécutoire sont une législation technologiquement neutre, une préférence pour une législation fondée sur des principes et des pouvoirs d’exécution minimaux pour les autorités chargées de l’application.
Les autorités chargées de l’application de la loi semblent bien placées pour détecter les tendances sociétales susceptibles de signaler, à leur tour, des problèmes de réglementation. Les motifs de non-conformité sont divers et devraient être intégrés dans le processus législatif, par exemple via des analyses d’impact. Actuellement, la compréhension de l’application au niveau de l’UE semble plus limitée – se concentrant sur la garantie de la conformité plutôt que sur le potentiel des autorités chargées de l’application à aider à aborder et à résoudre les problèmes réglementaires. La marge d’analyse est également limitée dans l’évaluation d’impact et les rédacteurs devront probablement faire des choix en se concentrant sur l’analyse du problème, les options politiques ou les difficultés d’application. Mais le niveau de l’UE semble être le niveau approprié pour de telles évaluations, et des complications peuvent survenir si les législateurs nationaux mettent en œuvre la législation de l’UE sans évaluation de l’exécution et de la force exécutoire.
Dans l’ensemble, cela a été un après-midi extrêmement fructueux, avec de nombreuses pistes de recherche RENFORCE suggérées.
Esther van Schagen est professeure assistante en droit privé à l’Institut Molengraaff d’Utrecht et chercheuse au sein de RENFORCE. Dans ses recherches, Esther analyse le droit de la consommation et le développement du droit de la consommation dans la perspective d’une meilleure réglementation de l’UE. Elle examine la collecte de preuves par la Commission européenne lors de la rédaction de propositions et l’utilisation de preuves tout au long du processus législatif de l’UE.
